Redazione- Che si potrà raccontare alla fine dell’emergenza determinata dalla pandemia di corona virus? Spero che non si debba dire che abbiamo cercato solo le ragioni e non abbiamo voluto vedere nemmeno le conseguenze. Probabilmente in questo momento Cartesio non ci è di aiuto anche se ha segnato molte decisioni da qualche secolo a questa parte. La domanda è : che ruolo ha la responsabilità individuale nell’efficacia delle norme in una democrazia costituzionale?
Ha un grande ruolo perché dispone per ciascun cittadino un ruolo fondamentale ,quella di essere la prima autorità nell’emergenza. E’ il singolo individuo che deciderà i suoi comportamenti. Saranno questi comportamenti che risolveranno i problemi . Ed è sicuramente vero stando a quello che ci hanno insegnato le esperienze nel nostro paese di terremoti, alluvioni, frane, esondazione, eruzioni . Il problema dunque si risolve con il civismo. La responsabilità delle persone non si può imporre. Certo si possono creare dei deterrenti per invogliare i comportamenti ma non si possono imporre per legge,per decreto o con la forza. Deve poter far conto sullo sforzo volontario e quotidiano degli individui.. Nessuna norma , anche quella più severa, anche quella “ imposta” può ottenere risultati senza l’impegno di ciascuno e dell’intera collettività.
Da sempre come un mantra continuiamo a ripetere noi stessi ma anche a leggere su giornali e social che quello in cui viviamo è il paese più bello del mondo non solo a ragione delle sue bellezze naturali e del suo patrimonio artistico ed architettonico . Ma anche e soprattutto, checché se ne voglia dire , è un paese pieno di libertà. Non la libertà che già è un grande bene e un grande valore ma le libertà al plurale che sono quell’insieme di opportunità che rendono la vita esente da ogni gravame imposto dall’esterno se non quelli che vengono dai bisogni personali a cui l’individuo è chiamato, con le sue capacità a far fronte e che molte volte vengono soddisfatti , in aggiunta appunto alla libertà, anche dall’organizzazione della società. Una società libera che però ha bisogno di responsabilità che in questo caso ha un solo nome : civismo .
Ma spesso è difficile costruire ed esercitare un lessico civile che permetta di aprire ponti a concetti e realtà come l’accoglienza,la coesione,la tolleranza, anche se un tentativo va fatto sempre . Questo paese ha sofferto una lunga stagione di contrasti proprio alla realizzazione di questi aspetti della vita nazionale peraltro garantiti dalla costituzione perché basati appunto sulle libertà. E’ proprio questa coscienza,in altre parole , che in termini di virtù civili ci da le risorse necessarie,io penso, per andare avanti. E quando parliamo di civismo che è educazione alla libertà, perché non basta la solo proclamazione della libertà o delle libertà, ma occorre un lungo e profondo lavoro di educazione alla libertà per costruire una sensibilità reale ,parliamo fondamenta mentalmente del rispetto della Costituzione repubblicana .
Promulgata dal Capo provvisorio dello Stato Enrico De Nicola il 27 dicembre 1947 e pubblicata lo stesso giorno nell’edizione straordinaria della Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 298. Entrata in vigore il 1 gennaio 1948, consta di 139 articoli e 18 disposizioni transitorie. Una Costituzione caratterizzata dalla divisione delle sue norme in tre gruppi:
- il primo riguarda i principi fondamentali dell’ordinamento italiano
- il secondo stabilisce i diritti ed i doveri dei cittadini (Parte I)
- il terzo determina l’ordinamento della Repubblica, regolando i suoi organi principali e le loro funzioni (Parte II).
E da un sistema di tipo rigido per cui e la trasformazione delle sue norme può essere disposta solo con legge costituzionale, emanata con particolare procedura parlamentare.
Inoltre ogni legge normale che deroghi ai suoi princìpi può essere impugnata per incostituzionalità dinanzi alla Corte Costituzionale.
Ho ricordato in breve le caratteristiche della costituzione per dire anche che non prevede “lo stato di eccezione”ossia non si sospende mai nemmeno in situazioni di emergenza come questo . E’ la bussola per ogni azione e ogni comportamento sia dei governanti che dei cittadini. La Costituzione si applica scrupolosamente perché essa assegna a ognuno i propri poteri compreso il Governo che deve agire con tempestività. La condizione emergenziale imposta da un rischio di contagio e quindi in difesa della vita ci deve far riflettere sui limiti del potere di eccezione nella democrazia costituzionale. Lo diceva bene Montesquieu a proposito dei poteri straordinari : a volte si può pensare di mettere un “velo sulla legge” come qualcuno nel nostro paese chiedeva senza risultato e come fatto proprio nei mesi scorsi giustificando il tutto con l’emergenza pandemia in un altro paese europeo, si badi bene europeo.(1)
Ma è uno iato. Come l’argomento di un dibattito sviluppatosi nel nostro paese nei mesi scorsi che si è incentrato sulla necessità di un comando centrale ( più che altro come esigenza di coordinamento e di uniformità non tanto nell’accezione “ dell’uomo solo al comando “), sulla decisione di un commissario ad acta (per sveltire decisioni e procedure nel rispetto comunque delle norme in vigore ) di fronte alle misure prese da Governo e Protezione civile .
Va detto che la legge può prevedere un commissario straordinario al fine di perseguire “ specifici obiettivi “ o “ per esigenze temporanee” come in effetti è avvenuto prima con la nomina di Arcuri e poi per esempio per la campagna vaccinale con quella del generale Figliuolo. Il problema è che bisogna adottare tutte le precauzioni possibili perché la recente storia ci ha insegnato , per esempio nel caso del terremoto di L’Aquila, quanto possa essere arbitrario il potere di un commissario. Ma questo è un altro argomento che accenniamo appena e che allo stesso modo ha bisogno di approfondimento in quanto oggetto di dibattito e forse di dispute ,comunque di opposte opinioni seppure tutte legittime
Questo per dire che Il civismo allora è l’opposto dei poteri straordinari che generano opacità di fronte alla necessità di una trasparenza estrema. Non ci sono scorciatoie .
E non ci sono scorciatoie nemmeno su quello che in questo momento è fissata l’attenzione : la condizione dello stato della sanità . Parlo della sanità perché è il settore in cui si è esercitata maggiormente la responsabilità e il civismo delle singole persone intese come operatori. Parlo della sanità per non tacere comunque della scuola e di altri comparti della vita di questo paese in cui sono sbocciate iniziative di cittadinanza attiva che stanno permettendo al paese, insieme con altri provvedimenti ( vedi appunto la campagna vaccinale, le misure economiche, l’avvio di riforme alla base del progetto di ricostruzione e resilienza ) appunto di avviare una ripresa. Una ripresa nella quale qualcuno comincia a pensare Tanto che qualcuno comincia a pensare in tema di sanità che forse è il caso di riprendere in considerazione la legge di riforma di questo settore per ridiscuterla e magari arrivare all’estremo di un referendum per abrogarla. Anche se appunto la proposta sembra tagliata con l’accetta .(2) Quello della sanità pubblica è un tema delicato che ha bisogno di tutto lo studio e il confronto possibile per dare o ridare a questo settore la sua funzione e il suo ruolo efficiente ed efficace per rispondere alle esigenze dei cittadini .
Dobbiamo ricordare che Il Comitato Popolare di Difesa dei Beni Pubblici e Comuni “Stefano Rodotà” Via Giuseppe Avezzana, 51 – 00195 ROMA / C.F. 97996090581 www.generazionifuture.org– comitatorodota@gmail.com ,ha annunciato il proposito di istituire un gruppo di lavoro di giuristi, antropologi ed esperti di sanità, volto a studiare la proposizione di un Referendum per l’abrogazione della normativa che con la riforma del 1992 (L. 23/10/1992 n 421) ha reso la nostra sanità pubblica esposta al virus neoliberale, producendone l’indebolimento
strutturale a favore dei privati, causa principale del disastro sociale in corso.
Nel 1992 il governo presieduto dall’onorevole Giuliano Amato, con la legge 421 comunemente conosciuta come “Legge delega”, attuò imponenti cambiamenti in vari campi della Pubblica Amministrazione. Il primo ad essere interessato fu il settore della Sanità che aveva peraltro già conosciuto, nel breve arco di un decennio, numerose leggine di parziale modifica della legge 833.
Con la Legge 421, secondo le intenzioni del legislatore, la Sanità doveva essere riorganizzata in modo da rispondere al fine fondamentale della tutela della salute attraverso un approccio di carattere esclusivamente imprenditoriale confidando che ciò avrebbe ottenuto anche un miglioramento del conto economico, perennemente in disavanzo.
Finalmente applicate le regole di “mercato e della libera concorrenza” dissero alcuni, finalmente realizzati concretamente i principi di “efficienza del servizio e del contenimento della spesa” dissero altri: su questi due equivoci iniziali, che accontentarono apparentemente un po’ tutti, la legge fu approvata in Parlamento.
Conseguentemente il Governo approvò ed emanò il decreto 30 dicembre 1992, n. 502 “Riordino della disciplina in materia di sanità, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”.
I principali capisaldi furono: la riduzione del numero delle Ulss facendo di norma coincidere il territorio di competenza con quello provinciale e lo scorporo degli ospedali dalle stesse, la definizione delle Ulss e Ospedali come Aziende infraregionali dotate di personalità giuridica con a capo il Direttore Generale come organo monocratico, l’introduzione di norme volte al superamento del regime delle convenzioni e d’acquisizione delle prestazioni al fine di assicurare ai cittadini migliore assistenza e libertà di scelta, nuove modalità di rapporto tra il Servizio Sanitario Nazionale e Università, privatizzazione del rapporto di lavoro, riorganizzazione dei Presidi Multizonali di Prevenzione e loro trasformazione in Dipartimenti di Prevenzione.
Tutta questa produzione legislativa, sia per inusuale velocità con la quale era stata concretata, sia per le diversità di vedute sul merito, sia per un mezzo fraintendimento capitato in Conferenza Stato Regioni, non aveva avuto alcun parere da parte delle Regioni alle quali l’articolo 117 della Costituzione della Repubblica assegna enormi e chiare competenze nella tutela della salute.
Dopo un approfondito lavoro ed un appassionato dibattito, le Regioni presentarono velocemente ricorso alla Corte Costituzionale contro molti articoli del decreto 502/92. La legge 421, infatti, dava la possibilità di modificare il decreto entro un anno dalla sua emanazione.
I motivi di una scelta così impegnativa (era stata la prima volta che le Regioni presentavano ricorso alla Corte Costituzionale in materia di sanità) furono di principio e di merito e s’incrociavano parzialmente con le obiezioni e le opposizioni che sia pure minoritarie si venivano manifestando sul complesso legislativo.
Di principio perché era convinzione delle Regioni che il Governo e di converso il Parlamento avevano abbondantemente superato i limiti del potere legislativo loro assegnato dalla Costituzione invadendo i campi di competenza delle Regioni che sono titolari della “programmazione e dell’organizzazione sanitaria nel loro territorio”.
Di merito perché lo Stato pur imponendo arbitrariamente alle Regioni le proprie decisioni legislative intendeva venire meno all’obbligo di finanziare il Fondo Sanitario Nazionale in modo congruo rispetto ai compiti di tutela della salute che assegnava alle Regioni stesse.
Il nocciolo della questione comunque rimane essenzialmente politico. La legge 421 e conseguentemente il decreto 502/92 erano il risultato di una battaglia protrattasi per anni contro la legge 833, ambiguamente attaccata dai detrattori non tanto sull’impianto generale ma su un aspetto costituito dalla presenza di organismi politici all’interno della Sanità, sul quale particolarmente sensibile era allora e lo sarà in misura maggiore successivamente forse l’opinione pubblica riesaminando la condizione della sanità al momento della pandemia di corona virus dei primi mesi del 2020.
Abbiamo cominciato questa riflessione con l’interrogarci sul ruolo della responsabilità individuale nell’efficacia delle norme in una democrazia costituzionale e abbiamo a lungo richiamato l’attenzione sul valore del civismo e delle sue manifestazioni appunto in una democrazia costituzionale. Abbiamo anche richiamato l’attenzione sulle prospettive di uno dei settori vitali di questa democrazia : la sanità. La conclusione,seppure momentanea non può essere che ancor più una esortazione proprio alla responsabilità appunto in tema di comportamenti individuali che sono appunto espressione di civismo. Una responsabilità che ha già dato i suoi frutti permettendo alla sanità, in un momento così cruciale di svolgere un ruolo anche alo di sopra delle sue possibilità, non delle sue capacità proprio grazie agli operatori che di quella responsabilità si sono fatti carico giorno e notte ormai da molti mesi .
(1)Mi riferisco alla sospensione dei poteri del parlamento in Ungheria dove lo stesso parlamento ha votato una legge che ha di fatto sospeso il Parlamento, sospeso le elezioni e imposto il carcere per chi diffonde “notizie false”, citando come ragione l’epidemia ma senza una scadenza. La legge è stata approvata con 137 voti a favore, 53 contrari e 9 astensioni. Politico scrive che le nuove misure «potranno essere cancellate soltanto con un voto a maggioranza di due terzi dal Parlamento e la firma del presidente». L’unico partito che potrà rimuoverle, quindi, sarà quello che fa capo a Orbán, Fidesz, che controlla 117 parlamentari su 199 e assieme al suo alleato di governo del Partito Popolare Cristiano Democratico esprime più dei due terzi dei seggi in Parlamento. https://www.ilpost.it/2020/03/30/orban-pieni-poteri-ungheria/
(2)Servizio sanitario nazionale . Stato e regioni competenze e gestione alla luce della pandemia di Covid 19
Legge 23 dicembre 1978, n. 833 “Istituzione del servizio sanitario nazionale”
GU n. 360 del 28-12-1978 – Suppl. Ordinario
- L’organizzazione territoriale.
Alla gestione unitaria della tutela della salute si provvede in modo uniforme sull’intero territorio nazionale mediante una rete completa di unità sanitarie locali. L’unità sanitaria locale è il complesso dei presidi, degli uffici e dei servizi dei comuni, singoli o associati, e delle comunità montane i quali in un ambito territoriale determinato assolvono ai compiti del servizio sanitario nazionale di cui alla presente legge. Sulla base dei criteri stabiliti con legge regionale i comuni, singoli o associati, o le comunità montane articolano le unità sanitarie locali in distretti sanitari di base, quali strutture tecnico-funzionali per l’erogazione dei servizi di primo livello e di pronto intervento.
- Competenze regionali.
Le regioni esercitano le funzioni legislative in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato ed esercitano le funzioni amministrative proprie o loro delegate. Le leggi regionali devono in particolare conformarsi ai seguenti principi:
a) coordinare l’intervento sanitario con gli interventi negli altri settori economici, sociali e di organizzazione del territorio di competenza delle regioni;
b) unificare l’organizzazione sanitaria su base territoriale e funzionale adeguando la normativa alle esigenze delle singole situazioni regionali;
c) assicurare la corrispondenza tra costi dei servizi e relativi benefici. Le regioni svolgono la loro attività secondo il metodo della programmazione pluriennale e della più ampia partecipazione democratica, in armonia con le rispettive norme statutarie. A tal fine, nell’ambito dei programmi regionali di sviluppo, predispongono piani sanitari regionali, previa consultazione degli enti locali, delle università presenti nel territorio regionale, delle organizzazioni maggiormente rappresentative delle forze sociali e degli operatori della sanità, nonché degli organi della sanità militare territoriale competenti. Con questi ultimi le regioni possono concordare:
a) l’uso delle strutture ospedaliere militari in favore delle popolazioni civili nei casi di calamità, epidemie e per altri scopi che si ritengano necessari;
b) l’uso dei servizi di prevenzione delle unità sanitarie locali al fine di contribuire al miglioramento delle condizioni igienico-sanitarie dei militari. Le regioni, sentiti i comuni interessati, determinano gli ambiti territoriali delle unità sanitarie locali, che debbono coincidere con gli ambiti territoriali di gestione dei servizi sociali. All’atto della determinazione degli ambiti di cui al comma precedente, le regioni provvedono altresì ad adeguare la delimitazione dei distretti scolastici e di altre unità di servizio in modo che essi, di regola, coincidano.
- Attribuzione delle province.
Fino all’entrata in vigore della legge di riforma delle autonomie locali spetta alle province approvare, nell’ambito dei piani sanitari regionali, la localizzazione dei presidi e servizi sanitari ed esprimere parere sulle delimitazioni territoriali di cui al quinto comma del precedente articolo 11.
- Attribuzione dei comuni.
Sono attribuite ai comuni tutte le funzioni amministrative in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera che non siano espressamente riservate allo Stato ed alle regioni. I comuni esercitano le funzioni di cui alla presente legge in forma singola o associata mediante le unità sanitarie locali, ferme restando le attribuzioni di ciascun sindaco quale autorità sanitaria locale. I comuni, singoli o associati, assicurano, anche con riferimento alla L. 8 aprile 1976, n. 278 , e alle leggi regionali, la più ampia partecipazione degli operatori della sanità, delle formazioni sociali esistenti sul territorio, dei rappresentanti degli interessi originari definiti ai sensi della L. 12 febbraio 1968, n. 132 , e dei cittadini, a tutte le fasi della programmazione dell’attività delle unità sanitarie locali e alla gestione sociale dei servizi sanitari, nonché al controllo della loro funzionalità e rispondenza alle finalità del servizio sanitario nazionale agli obiettivi dei piani sanitari triennali delle regioni di cui all’art. 55. Disciplinano inoltre, anche ai fini dei compiti di educazione sanitaria propri dell’unità sanitaria locale, la partecipazione degli utenti direttamente interessati all’attuazione dei singoli servizi.
- Unità sanitarie locali.
L’ambito territoriale di attività di ciascuna unità sanitaria locale è delimitato in base a gruppi di popolazione di regola compresi tra 50.000 e 200.000 abitanti, tenuto conto delle caratteristiche geomorfologiche e socio-economiche della zona. Nel caso di aree a popolazione particolarmente concentrata o sparsa e anche al fine di consentire la coincidenza con un territorio comunale adeguato, sono consentiti limiti più elevati o, in casi particolari, più ristretti. Nell’ambito delle proprie competenze, l’unità sanitaria locale provvede in particolare:
a) all’educazione sanitaria;
b) [all’igiene dell’ambiente] (11/a);
c) alla prevenzione individuale e collettiva delle malattie fisiche e psichiche;
d) alla protezione sanitaria materno-infantile, all’assistenza pediatrica e alla tutela del diritto alla procreazione cosciente e responsabile;
e) all’igiene e medicina scolastica negli istituti di istruzione pubblica e privata di ogni ordine e grado;
f) all’igiene e medicina del lavoro, nonché alla prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali;
g) alla medicina dello sport e alla tutela sanitaria delle attività sportive;
h) all’assistenza medico-generica e infermieristica, domiciliare e ambulatoriale;
i) all’assistenza medico-specialistica e infermieristica, ambulatoriale e domiciliare, per le malattie fisiche e psichiche;
l) all’assistenza ospedaliera per le malattie fisiche e psichiche;
m) alla riabilitazione;
n) all’assistenza farmaceutica e alla vigilanza sulle farmacie;
o) all’igiene della produzione, lavorazione, distribuzione e commercio degli alimenti e delle bevande;
p) alla profilassi e alla polizia veterinaria; alla ispezione e alla vigilanza veterinaria sugli animali destinati ad alimentazione umana, sugli impianti di macellazione e di trasformazione, sugli alimenti di origine animale, sull’alimentazione zootecnica e sulle malattie trasmissibili dagli animali all’uomo, sulla riproduzione, allevamento e sanità animale, sui farmaci di uso veterinario;
q) agli accertamenti, alle certificazioni ed a ogni altra prestazione medico-legale spettanti al servizio sanitario nazionale,
con esclusione di quelle relative ai servizi di cui alla lettera z) dell’articolo 6.
